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  • 喬耀章:略論領導的綜合治理理念

    ——把綜合治理理念引入領導科學
    選擇字號:   本文共閱讀 30 次 更新時間:2019-07-12 21:56:04

    進入專題: 領導政府治理  

    喬耀章 (進入專欄)  

      

    領導也是一種治理


       領導是一個內涵非常豐富的概念。什么是領導或領導是什么?學術界至今尚未有個統一的科學界定。在國內外學者對領導所給出的多種定義中,經常被人們提及和引用的就有:領導就是統治,領導就是管理或管理就是領導,領導就是服務,等等。這些界定都是針對特定歷史時期、特定社會領導的側重點而做出的,遠不能用以表達領導概念的全部內涵。我則認為,領導也是一種治理,尤其是現代領導應當側重于治理。現代領導應當擺脫那種“單一”為著統治或“單一”為著服務的(事實上也不可能是單一的)傳統的領導模式,而將其統治、管理、服務的潛質寓予現代治理之中。從一定意義上說,從統治到管理再到服務和治理是領導歷史性演進的先后序列,統治、管理、服務是領導的“歷史式”,是現代治理的歷史性前提和基礎,而現代治理則是領導的“現在式”和“未來式”。它們之間的復雜關系,暫可用這樣的約等式來表達:領導≈(統治+管理+服務)治理。

      

       說領導就是服務,在階級社會是一回事,在無階級社會是另一回事。在階級社會以前的原始社會,領導是為全體社會成員服務的。在階級社會,領導首先和主要是為統治階級利益服務的,統治和服務是領導過程的兩個方面。在這里,領導的統治、管理和服務職能是三位一體的。領導兼具著統治、管理、服務的特質,只是它們在不同的社會發展階段和不同的社會制度下,其程度和側重點有所不同罷了。隨著人類社會的發展和文明的進步,領導職能的重心不斷地從統治轉向管理,轉向服務,轉向治理,亦即領導職能重心演進的自然序列是由統治→管理→服務→治理。無論從理論還是從現實的實際看,社會主義社會(更不用說社會主義初級階段)還不是也不可能是無階級無國家的社會,所以倡導領導就是服務,必須以確保絕大多數人“統治”地位的同時強化管理功能為歷史前提和基礎。這還需要從領導與統治、領導與管理以及領導與治理的關系作進一步的說明。

      

       統治,是一個歷史的范疇,一般是指與階級、國家、政黨相聯系的政治統治,它是從原始社會末期的領導嬗變而來的。從特定的研究視角來說,階級、國家的出現,是原始社會領導異化的產物,是原始社會末期公共權力腐敗的結果。在階級社會,統治被發明出來以后,領導依然存在。不過,領導就開始由原來只是對物的管理和對生產過程的組織、指揮,發展成了對人的統治和對政治權力的運用,從此,領導的中心任務和重要內容已不是服務而是統治和剝削。為了掩蓋其本質真相,歷代統治者往往不以統治自居,而以“領導”、“管理”、“服務”自居,寓統治于“領導”之中,寓統治于“管理”之中,寓統治于“服務”之中。在漫長的階級社會中,領導、管理、服務都不能擺脫統治的歷史情結。只有當人類社會發展到一切生產資料不僅必須,而且也能夠并且在事實上真正成為全社會占有,勞動者真正同生產資料直接結合,在更高的社會發展階段上“重建個人所有制”,勞動者真正成為自然的、社會的進而也成為自己的主人的時候,領導的政治統治才會真正退出歷史舞臺,即變對人的統治和剝削為對物的管理和對生產過程的組織、指揮,也只有到那時,領導也才會在更高的歷史階段上以嶄新的內容和面貌實現對原始社會領導的歷史性回歸。現實的社會主義國家的領導,我國社會主義初級階段的領導就是以此為定向發展的目標的,只是其統治已失去了它原有的性質罷了。

      

       從現代領導者是執政、行政、經營管理責任的承擔者這個意義上看,領導也是一種管理。管理的理論、原理、原則、方法,同樣適用于領導工作。領導由管理出。但是,領導和管理畢竟還是有區別的。在國內較早注意比較研究這個問題的是中山大學的王樂天教授,1999年,他在該校學報第3期發表的《管理、領導概念異同辨析》一文中指出:從廣義或外延層次看,領導與管理兩者有相等性;從狹義角度看,兩者有本質差異,這種差異主要在于:領導就是決策,管理就是對決策的執行;從兩者廣狹義的混合關系看,領導是高層次的管理,管理是低層次的領導。具體區別主要有: 其一,層次不同。領導處于高層次,主要是確定方向、目標, 制定大政方針;管理處于相對的低層次,主要是根據目標、方針,處理和完成既定的任務。其二,工作對象不同。領導主要是做人的工作,對下屬進行組織、動員和指導工作;管理則是對人、財、物、時間、信息等各種要素的調配和利用。其三, 目標不同。領導要總攬全局,協調各方,追求整個組織乃至全社會的效能效益;管理則追求某項具體領域、部門的工作效率。其四,管理內外環境不同。領導必須致力于創造和利用良好的內外環境,尤其是外部環境,使之有別于自身事業的發展;管理則注意維持正常的內部秩序和規范。因此,管理處于微觀層面,追求的是秩序,領導處于宏觀層面,追求的是變革。領導是一種高層次的管理或管理的管理,它對發展方向負責。領導者的責任主要在于“出主意,用干部”這兩件大事。毛澤東的話簡明地指出了領導活動的主要特征。由此可見,領導與管理在其本質、地位和功能等方面是有區別的。管理應該是領導的一部分。管理強調理智和控制,是把一群人組織起來完成一個共同的目標。管理經常追問的是:什么是應該做的?應該如何去做?而領導經常追問的是:為什么要做這些事情,哪些人真正適合做這些事情?并激勵這些人,完成個體成長,對他人做貢獻,進而完成組織的共同目標。哈佛大學終身教授約翰#科特博士他以企業領導為例認為,企業取得成功的方法是:75%~80%靠領導,其余20%~25%靠管理,而不是反過來(《經濟參考報》(京) , 2002.5.21)。我認為這個百分比也適用于說明其他領域和行業的領導。

      

       為進一步說明領導與管理的區別,我擬舉行政管理一例。在我國行政學界,有個約定俗成的概念,即“行政管理(學)”,西方行政學的中國化譯法。有的人不同意并持疑義,說“行政”Administration本有管理之意,如果譯成行政管理”, 就是“管理的管理”,是重綴。我在教學和科研中持這樣的觀點,認為“行政管理”這個概念很有中國特色或中國味兒,也很能形象地說明問題,這也是一種“創新”。其中“行政”就是我國的典籍中所解釋的推行執掌政務、政事。在西方是屬于政務類公務員干的事。在中國,是屬于上級或主管領導,或行政領導、領導職務公務員干的事,他(她)們在相應的行政層次里抓大事,管戰略、管全局之事,是一種對管理的管理,是一種“無為而治”,不必事必躬親。而與此相應的“管理”則受“行政”的限制、制約,所形容,所修飾,是指對具體事務的處理、料理。在西方,是屬于業務類公務員或常任文官干的事;在中國,是屬于一般行政人員或非領導職務公務員干的事。而且,行政的性質與行政層級成正比,而管理的性質則與行政層級成反比,即行政層級越高越具有行政性質,而較少管理性質,行政層級越低越具有管理性質而較少行政性質。只有這樣才能使行政領導者和行政管理者職責分明,各司其職,各謀其職,各務正業。

      

       “治理”,本不是一個新名詞。從詞源上說,英語中的治理governance源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱,長期以來是一直與英語中的統治government一詞交叉使用,因為它們非常接近,并主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中。在我國古代“治理”常用著治世(如“治世不一道”) 管理、治辦、治辨或治辯。孫中山先生在給“政治”定義時將“政”解釋為“民眾之事”,把“治”解釋為“治理”,他認為治理民眾之事,就是政治。與此相應的權力就是“治權”,即政府治理國家的權力, 亦稱“政府權”或“五權”(立法權、行政權、司法權、考試權和監督權), 與“民權”相對。在相當長的歷史時期內,雖然人們也常用治理概念,但沒有將治理理念化、理論化。自從世界銀行在1989年世界發展報告中首次使用了“治理危機”概念之后,許多國際組織和機構開始在其多種報告和文件中頻頻使用治理概念,而在政治學、行政學、經濟學、管理學等學科也紛紛引入治理概念,并加以理論化。涉及全球治理、區域治理、國家治理、中央治理、地方治理、公司治理、企業治理、學校治理、城市治理、鄉村治理等等眾多的領域和方面。學術界認為,治理理論最初是由西方學者根據西方的社會政治現實提出的。治理理論的興起是與政府的失靈和市場失靈聯系在一起的,是補充政府管理和市場調節的不足應運而生的一種社會管理方式。所謂治理,是指各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。治理強調政黨、政府與公民社會的合作,如政府與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作等。強調自上而下的管理和自下而上的參與合作,強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公眾的服務,在管理的技術上強調引入市場機制,不斷提高管理的效率。充分發揮政府作為公共權力代表的核心作用,在有效地培育公民社會和市場的同時,逐步建立起現代社會政治秩序。治理可以作為統治和管理的發展和替代,它同傳統的統治或管理在管理主體和客體、對象的范圍,管理的手段、權力的運行方向、追求目標及評價標準等方面都有所不同。治理理論描述的是一種比較理想的政治和社會管理形式,也是在政治、行政、管理改革中人們所追求的目標——作為長期前景的治理狀態。

      

       治理的最終目標是實現善治(good governance),善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。而善治的基本要素則有合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性、穩定性等。應當說治理或善治追求的目標同領導所應追求的目標是一致的。正是從這個意義上可以說,領導也是一種治理。

      

       但是應當看到,西方治理有國內治理和全球治理兩方面構成。西方國家的國內治理理論,對于發展中國家和社會轉型時期的國家來說,作為一種改革的思路具有重要的參考價值,尤其是對公民社會和市場作用的充分肯定至少開闊了這些國家公眾和領導者、管理者的視野和思路,有利于正確對待發展中出現的新問題,并構建管理的公共權力行使框架。即使如此,發展中國家或社會轉型時期的國家也必須從本國的實際情況出發,切不可機械地照抄照搬,也不可簡單化為眼前就能夠追求和達到的目標。至于西方治理理論中的全球治理部分,則存在著一種極其危險的傾向,這就是它可能成為某些國家及其跨國公司干預別國內政、謀求國際霸權的新的理論依據。因為所謂全球治理理論是建立在政府的作用和國家主權無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提之上的,強調治理的跨國性和全球性,有削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用的危險,為其推行國際霸權主義提供理論上的支持。對此,我們必須給予高度的警惕。

      

    領導更是一種綜合治理


       領導不僅應當是一種治理,而且應當是一種特殊的治理,即是一種綜合治理。我認為無論是領導活動,還是治理過程都具有綜合性這一特質。亦即綜合治理本是領導的題中應有之義,任何領域、任何層次的領導都應當確立綜合治理的理念。而且領導的層次越高,領導的職務越高,就越是具有綜合治理的性質,就越是負有綜合治理的使命。

      

    在我國提起“綜合治理”,就自然會使人想起一種特殊的組織機構,即各級黨政機構中的“綜合治理委員會”,(點擊此處閱讀下一頁)

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