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  • 謝增毅:二孩政策與社會法及其制度的完善

    選擇字號:   本文共閱讀 113 次 更新時間:2019-08-03 10:49:47

    進入專題: 二孩政策  

    謝增毅  

       【摘要】 中國實施的二孩政策,有利于改善人口結構,促進經濟社會的可持續發展。二孩政策的順利實施,有賴于家庭生育意愿的提高,國家應積極完善相關的社會法及其制度,確保兒童權利得到充分保護,實現二孩政策的預期目標;要創造有利于保護女性就業平等權的制度環境,科學設置與生育有關的假期,合理分配國家、用人單位和勞動者的責任。隨著新生兒的增多,為兒童提供應有的福利,完善包括學前教育和照料設施制度等是二孩政策需要解決的重要問題;對兒童福利的關注應成為未來社會保障制度建設的重點。

       【關鍵詞】 中國人口;二孩政策;社會法;兒童權利和福利

      

       一、人口生育政策的調整及其面臨的挑戰

      

       中華人民共和國成立以來,隨著經濟社會發展水平、人口數量和人口結構的變化,人口生育政策也在不斷地調整。2001年后,我國開始對計劃生育政策進行反思,并逐步放松限制生育一孩的政策。我國實施的計劃生育政策,尤其是在20世紀七八十年代后實施的獨生子女政策,一方面,使中國進入了低生育率階段;另一方面,也帶來了新的問題,如人口老齡化進程加快,勞動力年齡人口開始減少,出生性別比例嚴重偏高,等等。由此產生的人口結構性問題對我國經濟社會發展的負面影響已引起社會極度關注。由此,我國一些地方政府相關部門開始對一孩政策進行調整。20世紀末,山東、四川等27個省市區開始實行“雙獨”夫妻(即夫妻雙方都是獨生子女的)可生二孩。至2011年,全國各省市區都實行雙獨二孩政策。但由于該政策涉及的目標人群較少,對提高生育率的影響仍然有限。2013年,黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到,啟動一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。然而,在“單獨二孩政策”實施的第一年內,全國僅有不足100萬對單獨夫婦提出再生育申請,新增出生人口并沒有達到預期效果{1}20-21,31。2015年,中央再次果斷調整政策,十八屆五中全會決定指出,全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策,積極開展應對人口老齡化行動。2015年,全國人民代表大會常務委員會修改并公布的《中華人民共和國人口與計劃生育法》(以下簡稱《人口與計劃生育法》),規定“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”,并從2016年1月1日起開始施行。至此,中國開始全面實施二孩政策。

       2016年是中國全面實施二孩政策的第一年,實施效果比較顯著。當年,我國新生人口有兩個統計數字,一個是國家統計局公布的新生人口為1786萬人;另一個是原國家衛計委統計的活產嬰兒數為1846萬。按照當年出生的孩子結構來看,二孩出生基本上已經占到了45%左右,其中大概有800到830萬出生的新生兒是二孩。我國全面實施二孩政策達到了預期效果{2}。當然,在這些二孩中,有一部分是以前政策(單獨二孩)所允許的新生兒。專家預測,二孩政策實施后,我國每年將多出生人口300~500萬人。二孩政策將對我國人口總數、出生人口總數、人口結構、勞動力人口總數、家庭結構等產生影響{3}。從2016年和2015年的對比看,2015年,全年出生人口1655萬人[1];2016年,全年出生人口1786萬人[2]。

       2016年比2015年多出生人口131萬人。我國二孩政策的效果初步顯現。但值得關注的是,2017年,我國全年出生人口1723萬人,比2016年減少63萬人{4}。可見,二孩政策帶來的新增出生人口數量和預期還存在較大差距。其中影響家庭生育愿望的因素較多,包括生育對女性就業的影響,小孩照料和入托入學的成本和負擔,城鎮化的水平以及社會養老體系的發展,等等。

       我國政府相關部門也認識到影響二孩政策實施效果的因素。2016年,時任國家衛計委主任李斌在接受采訪時表示,全面二孩政策實施后,一些家庭在“生還是不生”問題上存在顧慮,主要集中在婦女就業、孩子照料、入托入學等方面{5}。我國相關部門必須關注影響生育政策實施效果的制約因素。習近平總書記在十九大報告上強調,“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接。”因此,我們要通過完善相關政策,減輕生育二孩對女性就業的負面影響以及對家庭的負擔,鼓勵家庭生育二孩。本文將從社會法角度,尤其是從勞動法和兒童福利法兩個方面,結合十九大報告的精神,分析如何通過法治完善,及建立相應的配套制度,以鼓勵生育,推進二孩政策目標的實現。

      

       二、二孩政策與勞動法制的完善

      

       二孩政策使女性家庭負擔更重,女性全身心投入工作將受到影響,對女性就業機會和就業質量將產生影響。正如有學者指出,就業性別歧視已成為不爭的事實,應得到社會與學界的關注。在“全面二孩”政策放開之際,勞動力市場中的性別歧視狀況將進一步惡化,對政策及生育意愿之間相互影響的關系研究顯得更為必要{6}155。從現實觀察可知,我國實行二孩政策后,女性在就業市場上受到歧視的可能性加大。雇主在同等條件下傾向于招聘男性,女性因懷孕被違法解雇或拒絕錄用的現象時有發生,致使女性就業難度增大。為此,我們需要從多個角度反對就業歧視,保護女性平等就業權,提高女性就業質量。

       (一)反就業歧視制度

       由于二孩政策加劇了女性受到歧視的可能性,因此反就業歧視法更顯重要。近年來,我國反就業歧視立法和實踐取得了不少成就。2007年,我國出臺的《中華人民共和國就業促進法》,用專章規定了公平就業,明確禁止民族、種族、性別、宗教信仰歧視。目前,我國立法明確禁止的歧視事由已包括7類,即種族、民族、宗教信仰、性別、殘疾、傳染病病原攜帶、社會出身(農村與城鎮)等。除了國家層面的立法,有關行政機構的部門規章也涉及禁止歧視。例如,我國人力和社會保障部等部門出臺了有關禁止乙肝歧視和規范體檢的部門規章,有利于減少乙肝歧視{7}144-145。目前,我國在反就業歧視實踐方面仍然面臨諸多挑戰。第一,勞動者舉證責任較重,往往因缺乏證據無法維護自身合法權益。由于我國很多用人單位的歧視行為較為隱蔽,再加上缺乏就業歧視案件舉證責任轉移的規則,許多求職者或勞動者往往因舉證困難難以勝訴{7}148-149。第二,對歧視受害人的救濟嚴重不足。在實踐中,我國許多法院把歧視案件作為一般人格權的糾紛處理,往往只讓加害人承擔數額非常有限的精神損害賠償(一般為2000~4000元)和賠禮道歉的責任;在一些案件中,雖然還對受害人的經濟損失提供救濟,但通常僅賠償直接的費用支出,而沒有對求職者喪失工作機會的未來損失給予補償{8};另外,由于雇主責任較輕,使法律責任對雇主的威懾力不足,許多雇主依然存在就業歧視。

       中國應逐步完善反就業歧視立法和實踐。第一,制定專門的反就業歧視法。盡管中國已經建立了反就業歧視的立法框架,但相關立法比較粗疏,應當加以完善,制定反就業歧視法。目前,我國在就業歧視的定義、類型和構成要件,舉證責任,用人單位的責任以及受害人的救濟方式等方面都不甚明確。十九大報告指出,“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端,使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。”反就業歧視法的出臺有利于保護女性的就業平等權。第二,加強行政機關在反就業歧視中的作用。目前,我國比較現實和可行的做法是在人力資源和社會保障部內設立獨立的機構,專門負責反就業歧視監督和平等權促進的工作。第三,通過立法或司法解釋完善歧視案件的舉證規則。只要受害人能夠提供受歧視的表面證據,用人單位就要承擔反駁的舉證責任。第四,加強對受害人的救濟。用人單位對受害人失去工作機會等未來經濟損失應當給予賠償{8}。我們只有加大實施歧視行為的用人單位的責任,才能減少和預防就業歧視。當然,禁止對女性的就業歧視,還取決于法律上對女性生育帶來的成本在雇主、雇員和政府之間的合理分擔。女性生育不可避免會對工作造成負面影響,這也增加了雇主的成本;如果沒有適當的制度安排,雇主會盡量少雇用女性。因此,我國單純依靠反就業歧視法并不能根本解決女性就業歧視問題。

       (二)非全日制工制度

       二孩政策導致婦女家庭責任更重,為了更好平衡家庭和工作的關系,更多的女性可能從事非全日制工作。國外很多國家,女性從事非全日制工作的比例要大大高于男性。例如,荷蘭有60%的女性參與就業;而在就業的女性中,75%的女性從事非全日制工作,即每周工作時間在20~35小時之間。相比女性,男性只有15%從事非全日制工作{9}838。根據日本總務省“勞動力調查”統計,截至2017年9月,日本非全日制工約為995萬人,其中男性115萬人,女性880萬人,女性占比為88%[3]。據2015年數據,在德國的雙親家庭中,男方從事全日制工作、女方從事非全日制工作的家庭占比超過45%[4]。可見,非全日制工制度對女性尤其重要。目前,中國并沒有關于非全日制工數字的官方統計,但隨著二孩政策的實施,更多的女性將選擇非全日制,以更好地兼顧家庭和工作。因此,我國應該創造良好的非全日制工制度環境,促進女性平衡好工作和生活,維護女性的勞動權利。

       《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)規定,非全日制用工是指以小時計酬為主,勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過4小時,每周工作時間累計不超過24小時的用工形式[5],非全日制工的范圍較窄。我國《勞動合同法》對非全日制工作了特殊的規定,排除了部分但重要的勞動法規則的適用。一是規定“非全日制用工雙方當事人可以訂立口頭協議”[6]。《勞動合同法》規定用人單位和勞動者必須訂立書面勞動合同,但卻不要求非全日制工訂立書面合同。筆者認為,這值得商榷。因為非全日制工是一種非典型的用工方式,工作時間和工資等內容不易確定,雙方更需要通過書面合同明確合同的具體內容,不訂立合同不利于明確雙方權利義務。在實踐中,因非全日制工未簽訂書面合同,往往導致糾紛增加,非全日制工難以主張自己的權利{10}90。二是排除了解雇保護規則的適用。《勞動合同法》規定:“非全日制用工雙方當事人任何一方都可以隨時通知對方終止用工。終止用工,用人單位不向勞動者支付經濟補償。”[7]眾所周知,解雇保護即雇主解雇雇員需具備正當事由并遵守正當程序,是勞動法的核心內容之一,也是保護勞動者的有力措施,而非全日制工的雇主可以隨時將其解雇,將使非全日制工處于非常不利的狀態。此外,非全日制工的社會保險權益保障也面臨挑戰。根據《中華人民共和國社會保險法》的規定,未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員可以參加基本養老保險,由個人繳納基本養老保險費;未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員可以參加職工基本醫療保險,由個人按照國家規定繳納基本醫療保險費[8]。從條文看,用人單位并沒有為非全日制工參加養老保險和醫療保險的義務,是否參加社會保險對于用人單位和非全日制工均屬于自愿。如果用人單位沒有為非全日制工參加社會保險,非全日制工可以自愿參加,但養老保險費和醫療保險費都由非全日制工自己承擔,導致許多非全日工并不愿意參保{11}17-18。一些地方只允許本地城鎮戶籍的靈活就業人員參加職工養老保險和醫療保險,不允許外地戶籍的靈活就業人口參保{12}34。

    由此可見,中國關于非全日制工的立法與非全日工應有的立法精神和理念——“平等待遇”并不相符。許多國家和地區非全日制工的立法目的在于為其提供與全日制工相同的保護。1998年,歐盟通過了保護非全日制工人平等權的97/81號指令[9]。該指令適用于存在勞動合同或勞動關系的非全日制工人,其首要的目的是“規定消除針對非全日制工人的歧視以及提高非全日制工作的質量”;其基本原則是“非歧視”,即在勞動條件上,非全日制工人和相對應的全日制工人相比,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:陳冬冬
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