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  • 陸銘:當前土地政策不利于人的城市化

    選擇字號:   本文共閱讀 492 次 更新時間:2014-03-21 23:59:57

    進入專題: 土地政策   人的城市化  

    陸銘 (進入專欄)  

        

       新型城市化本質上是人的城市化,而當前中國出現了地的城市化遠遠快于人的城市化的現象,城市面積擴張過程中人口密度卻明顯下降。但很少有人注意到,這種土地低效利用的現象并不是個全國性的現象,而更多地存在于中小城鎮,從東、中、西的劃分來說,則更多地存在于西部。

        

       土地政策影響了人的城市化進程

       當前中國的土地政策有一個非常明顯的傾向,就是把建設用地指標的配置當作影響區域經濟發展的政策工具。2003年以來,建設用地指標相對越來越多地向中部和西部省份配置,相應的,東部地區在建設用地指標當中所占有的份額有比較明顯的下降。

       用地政策的內地傾向在開發區設置上體現得更為明顯。2003年時候,全國范圍內有過一場壓縮開發區的政策,當時大量省以下的開發區被取消,被取消的開發區數量占到了全部開發區的70%。但也就在這次整頓中,東部地區受到了相對更為嚴重的抑制,在剩余的開發區中,中、西部省份被保留的開發區所占的比重反而上升了。

       借用行政手段的初衷是為了給內地省份更多的發展機會,而實際的結果卻是造成了資源配置的扭曲。自2003年以后,東部仍然是主要的勞動力流入地區,但在土地供給上所占有的份額卻逐漸下降,結果,東部地區的地價和房價出現了快速的上漲。

       地價和房價的上漲帶動了工資的上漲,威脅到了中國經濟(特別是東部)的國際競爭力。房價是生活成本中最為重要的部分,房價的上漲使得勞動力向東部流動的趨勢受到了抑制,這可以部分地解釋自2004年之后東部地區的所謂"勞動力短缺"和工資上漲現象。在這種趨勢下,東部制造業的國際競爭力受到了非常明顯的影響,因為在勞動成本明顯上升的過程中,勞動力的技能卻沒有同步提高,在短期里,企業可以通過加大投資來提高勞動生產率,維持競爭力。但是,時間久了,沒有勞動力技能的快速提升,沒有產品創新,企業簡單靠增加投資來提升勞動生產率的道路很快就走到了頭。

       地價帶動房價,并進一步影響工資,影響了企業的生產和選址。考慮到內地的物流成本更高,制度環境更缺乏競爭,東部很多倍感成本壓力的企業并沒有像政策制定者所希望的那樣往內地轉移。很多企業寧愿向周邊其他東南亞國家進行轉移,因為那里的勞動力成本更加低,港口條件也不差。而向內地轉移的很多產業,往往是受到了"零地價"的吸引。不僅如此,一些地方在政績考核指標的驅使之下,對高污染高能耗的產業具有較高的容忍度。

        

       人、地兩個城市化進程的脫節是個區域問題

       在本質上來說,城市化應該是經濟發展的結果,是工業化進程提升了城市的就業創造能力,從而帶動了人的城市化。但是,建設用地指標的配置卻并沒有適應就業的創造和人的流動方向。結果,那些創造就業能力并不強的地方,卻反而獲得了相對更多的建設用地指標。零地價的出現并不意味著這樣的地方有發展工業的優勢,恰恰相反,零地價只會是一個地方缺乏發展工業條件的反映。

       對于中國出現的人、地兩個城市化進程的脫節,如果去看相關的數據就會明白,這個現象不是全國性的。在東部,雖然地的城市化速度也快于人的城市化速度,但兩者的差距并不大。而在中、西部,人、地兩個城市化進程的脫節現象嚴重得多,特別是在西部省份,城市土地面積擴張的速度幾乎是非農業人口增長速度的三倍。

       與此同時,一個形成對比的現象是,在經濟較發達的沿海地區,由于建設用地指標非常緊張,一些沿海的城市甚至通過填海的方式來增加可利用的建設地指標,一些地方的填海行為造成了沿海島嶼數量的下降,完全沒有對未來的島嶼價值做足夠長遠的評估。還有一些有山的地方,通過將山削平的方式來增加農業用地,相應地增加可利用的建設用地指標,這些做法也是成本極其高昂的。

        

       應以市場作為配置土地資源的決定性力量

       土地作為一種稀缺資源,應該以市場作為配置土地資源的決定性力量。如果承認城市化必須建立在人的城市化的基礎上,那么,土地資源的配置就應該順應勞動力的流動方向,而不是反過來,用土地政策影響勞動力流動的方向。因此,我認為中國的土地政策應該做出如下調整:

       首先,通過行政力量配置的建設用地指標應該跟人的城市化配合起來,哪里更加能夠為勞動力創造就業崗位,哪里就應該得到更多的建設用地指標。如果承認城市發展有規模經濟,大城市有更強的就業創造能力,如果承認東部在發展外向型經濟時有港口優勢,那么,市場力量將引導土地資源更為集約而有效地配置到大城市和東部。這樣,內地的土地低效利用和沿海高成本造地的現象將可能同時得到遏制。

       其次,對于新增的建設用地指標和原有的建設用地指標存量,包括農村集體建設用地指標,以及宅基地復耕整理以后所形成的新的建設用地指標,應該允許不同的地區之間進行市場化的交易,包括跨省級行政區的交易。農業用地占補平衡也應突破地域界線。

       第三,對于一些建設用地產出效率高的特大城市,不應以高漲的房價為代價來保持耕地。土地資源作為一種稀缺的資源,它的利用也應該遵守比較優勢原則,大城市和特大城市應該更多地發展第二和第三產業,創造更多的就業,吸引更多的移民,提高人民的收入。而有些地區則應該更多的發展農業,特別是糧食作物,為全國范圍內的糧食安全做貢獻。

       糧食安全應該成為一種國家的整體目標,而不是地區的目標。只有讓經濟較發達的地區更多地創造第二、三產業的就業,才能總體上提高土地利用效率,而更多從事農業生產的地區,才能夠更好地實現專業化和規模生產,提高相關從業人員人員的收入水平。特別值得強調的是,恰恰是因為部分發達地區具有更高的人口密度,當人口更多向這些地區集聚的時候,能夠在人口流出地通過宅基地復耕的方式產生更多的農用地。

       農村地區的發展,農村面貌的根本改變,只有持續地將農民轉化為市民才能實現。當然,這一轉化過程必須是建立在有就業、有社會保障和自愿的基礎上。在這一過程中,必須通過允許宅基地和集體建設用地指標入市的方式來獲得更多的資金,關鍵問題是要保證既有農村居民收入水平的提高,而不能通過禁止交易的方式來回避問題。禁止宅基地交易或者禁止城市居民在農村購買宅基地的方式,只能是使農村居民本應獲得的財產性收入得不到實現。政府的政策應該是去制定讓農民獲取宅基地作為一種財產(或者建設用地使用權)的交易制度。

        

       作者為上海交通大學特聘教授,復旦大學教授。本文為"當代中國經濟與社會工作室"獨家供稿。

      

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    本文責編:frank
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